2016年9月，中国汽车市场销量表现强劲，这一增长可能受到了历史上我国出台的多项促消费政策的影响，这些政策旨在刺激内需、扩大消费，以支持经济增长，政策包括但不限于减税、补贴、放宽购车限制、推广新能源汽车等，政府曾对小排量汽车实施购置税减半政策，对新能源汽车提供购车补贴，以及在一些城市放宽车牌摇号限制等，这些措施有效地激发了消费者的购车热情，推动了汽车销量的增长。

来源：招商证券策略研究

美国总统特朗普4月2日在白宫签署两项关于“对等关税”的行政令，向全球贸易伙伴征收高关税税率。若美国对等关税落地，将对出口产生较大影响，亟待政策发力提振内需。李强总理在上月末举行的中国发展高层论坛2025年年会中明确表态，必要时推出新的增量政策。因此，政策进一步发力值得期待。本文复盘了历史上促内需中的消费政策，以期对后续可能的增量政策提供参考。

核心观点

⚑我国已出台的消费提振相关政策可根据补贴类型划分为现金类和非现金类。现金类补贴可细分为直接现金补贴与间接现金补贴；非现金类可细分为优化消费供给侧与提振消费欲望。历史上大规模直接现金类补贴政策主要出现在外部冲击严重阶段；经济发展相对平稳阶段，消费提振政策大多以供给侧为主。

前者包括消费品下乡与消费品以旧换新。历史上我国曾推出一轮全国性大规模消费品下乡，主要为应对次贷危机带来的外需下滑，其中家电下乡持续时间相对更长（2007-2013年），从政策效果来看农村居民平均每百户空调拥有量从2007年的9台提高到2013年的30台。我国从2000年至今共出台过两轮。第一轮以旧换新政策从2009年持续到2011年。第二轮消费品以旧换新政策从2024年开始，支撑了当年9-11月以旧换新支持的细分消费领域数据的持续改善；2025年政策接续，产品补贴范围扩围至消费电子。我国于2009年首次发放消费券，消费券的发行频次从2020年开始提高，但目前主要由各地方政府根据自身财政情况及消费形势出台。从近年来看，2024年上海投入5亿元发放的消费券效果较好。

⚑间接现金补贴包括消费品购置税减免、居民增收、消费能力保障、降低利息负担、降低个税负担等方面。消费品购置税减免主要集中在汽车方面。燃油车方面，2000年以来我国经历了三次大型传统燃油汽车的购置税减征政策，与我国三轮扩内需周期重合。新能源汽车方面，我国于2014年正式开始对新能源汽车免征车辆购置税，政策至今已连续延期四次。居民增收方面，2025年《提振消费专项行动方案》提到了四种城乡居民增收的方法。复盘历史来看，中央一号文件多次提出要增加农民收入，同时公务员薪资多次经历调增，以促进其工资性收入合理增长。消费能力保障方面，民生补贴中的生育补贴政策值得期待，2025年3月，呼和浩特发布力度大于其他地区的生育补贴政策。此外，据《提振消费专项行动方案》来看，全国性的生育补贴也在路上。降低利息负担方面主要体现在房贷利率。降低个税负担方面，我国曾多次调整《中华人民共和国个人所得税法》，减轻个税负担。

⚑优化消费供给侧相关的消费提振政策主要集中在供给侧，覆盖服务消费，涉及养老、教育、医疗、旅游、体育、文化、家政等多方面。养老服务方面包括大力发展银发经济，逐步拓宽养老服务投融资渠道等。医疗服务方面包括进一步扩大医疗机构对外开放，允许境外资本举办医疗机构。旅游方面包括拓宽旅游消费场景，优化入境旅游政策等。体育产业方面包括实施全民健身行动等。增加消费欲望主要通过增加节假日来实现。《全国年节及纪念日放假办法》自1949年颁布以来，共经过四次重大修订，2024年最后一次修订将法定休假日总天数增加至13天。

风险提示：政策理解不全面、政策落地不及预期、宏观经济超预期下行

目录

01

一、 背景

美国总统特朗普4月2日在白宫签署两项关于“对等关税”的行政令，其中宣布美国对贸易伙伴设立10%的“最低基准关税”，以及对不同贸易伙伴的更高关税，其中10%的基准关税将于4月5日开始，而对不同贸易伙伴的更高关税将于4月9日开始 。其中，按照美国白宫公布的对等关税列表来看，柬埔寨、老挝、越南、缅甸、孟加拉、泰国、中国等国对等关税率高，分别约49%、48%、46%、44%、37%、36%、34%。此外，印度、韩国、日本、欧盟也分别面临26%、25%、24%、20%的对等关税。

若美国对等关税落地，将对出口产生较大影响，亟待政策发力提振内需。李强总理在上月末举行的中国发展高层论坛2025年年会中也曾明确表态，必要时推出新的增量政策。因此，政策进一步发力值得期待。本文复盘了历史上促内需中的消费政策，以期对后续可能的增量政策提供参考。

02

一、直接现金补贴

直接现金补贴是通过直接向消费者或企业发放现金或等值消费凭证，降低特定消费场景的支付成本，从而刺激消费需求。具有资金流向明确，可直接作用于消费端的特点。

1、消费品下乡

历史上来看，我国通过曾通过推动消费品下乡的方式，在助力企业拓展市场、消化产能的同时，进一步缩小城乡差距，推动农村消费升级。我国较为常见的消费品下乡政策主要针对汽车、家电。

（1）2007-2013：家电下乡

农村家电渗透率较低，为应对次贷危机带来的外需下滑，我国于2007年底推出了家电下乡政策。彼时我国城乡居民生活及消费能力差距较大，农村居民家电拥有量、汽车平均每百户拥有量大幅低于城镇居民，叠加次贷危机影响下，中国彩电、冰箱、洗衣机、手机等家电产品的出口受到严重影响，亟需提振内需。因此，家电下乡政策应运而生。

确立扩内需为主要政策方针，家电下乡政策推出。2007年10月，第十七次全国代表大会提出“坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”，消费被放在首位。2008年12月，中央经济工作会议指出“要以提高居民收入水平和扩大最终消费需求为重点”。在此背景下，2007年11月《关于开展家电下乡工作的通知》发布，《通知》决定于2007年12月1日起在山东、青岛、河南、四川（简称“三省一市”）实施家电下乡政策试点。自试点以来，三省一市家电下乡政策成效显著，拉动消费与便农惠农的效果明显，因此，财政部与商务部联合工信部于2008年11月发布《关于全国推广家电下乡工作的通知》，宣布从2008年12月1日起，将政策推广到山东、青岛、河南、四川、内蒙古、辽宁、大连、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广西、重庆、陕西等14个省、自治区、直辖市及计划单列市。2009年2月1日，家电下乡在全国全面展开。

从政策效果来看，2007-2014年，在补贴政策推动下，农村家电普及率快速上升，空调、冰箱和洗衣机的农村居民平均每百户家电拥有量均呈现明显提升的整体态势。截至2012 年 12 月底，全国累计销售家电下乡产品 2.98 亿台，销售额达 7204 亿元。按13%补贴力度计算，国家在“家电下乡”政策中补贴金额将近1000亿元，政策拉动效果较为显著。在家电下乡政策的带动下，社会消费品零售总额增速在2009年快速止跌回升。2013年1月31日，《关于家电下乡政策到期后停止执行等有关问题的通知》发布，全国家电下乡政策退出。

（2）2009-2010：汽车下乡

与家电下乡背景相似，为应对次贷危机叠加农村汽车渗透率较低，我国于2009年推出汽车下乡政策。具体来看，2009年3月20日国务院办公厅公布《汽车产业调整和振兴规划》，提出开展“汽车下乡。具体来看，在新增中央投资中安排50亿元资金，自2009年3月1日至12月31日，对农民购买1.3升及以下排量的微型客车，以及将三轮汽车或低速货车报废换购轻型载货车的，给予一次性财政补贴。2010年1月8日，财政部等七部委联合发布的《关于继续实施汽车下乡政策的通知》，宣布汽车下乡政策实施延长一年，至2010年12月31日止。

汽车下乡刺激政策一定程度上拉动了汽车消费，2009年国内乘用车销量同比增速回升。2009年7月至2010年1月期间，乘用车零售销量增速高于社会零售销量同比增速，呈现爆发式提升态势。在市场需求的大幅增长下，2009年中国汽车销量达1362万辆。

2、消费品以旧换新

（1）2009-2011：第一轮消费品以旧换新

与前文消费品下乡的背景相似，为应对次贷危机，我国确定了以扩大内需为核心的政策主线，2009年5月，国务院召开常务会议，研究部署鼓励汽车、家电“以旧换新”政策。从政策历程来看，从研究部署到具体政策措施的出台完成，整体历经2个月左右。6月3日，国务院批准了国家发改委等部门联合制定的《促进扩大内需，鼓励汽车、家电以旧换新实施方案》。6月28日，财政部等多部门印发《家电以旧换新实施办法》。7月13日，《汽车以旧换新实施办法》出台。

➢ 家电以旧换新

《家电以旧换新实施办法》详细部署了以旧换新的资金来源、补贴产品范围、销售企业及回收企业的确定方法，以及以旧换新流程。

具体来看：

● 资金来源：补贴资金由中央财政和试点省市财政共同负担。其中，中央财政负担80%，试点省市财政负担20%

●补贴产品范围：主要包括电视机、电冰箱（含冰柜）、洗衣机、空调、电脑。从补贴金额来看，按新家电销售价格的10%给予补贴，补贴上限为：电视机400元/台，冰箱（含冰柜）300元/台，洗衣机250元/台，空调350元/台，电脑400元/台

●家电销售企业和家电回收企业：主要由试点省市商务主管部门会同财政部门以招标方式确定，招标结果报商务部、财政部备案，并向社会公布中标家电销售、回收企业的名单和联系方式。

●政策历程上：2009年6月，《促进扩大内需鼓励汽车、家电“以旧换新”实施方案》印发，北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东和福州、长沙9省市正式开展家电“以旧换新”试点。2010年5月《家电以旧换新推广工作方案》出台，扩大家电以旧换新的政策实施范围至20余省（市），并逐步推广至全国。暂定政策实施截止时间为2011年12月31日。

在以旧换新及家电下乡的政策带动下，主要家电销量大幅增长，其中2010年1月，家用空调、冰箱、洗衣机单月同比增速分别达到58.41%、82.71%、29.95%。

2011年底，商务部公布数据，全国家电以旧换新共销售五大类新家电9248万台，拉动直接消费3420多亿元，中央财政累计向各地预拨家电以旧换新补贴资金约300亿元，财政乘数约11.4。在家电以旧换新政策拉动下，家电社零在2009年四季度增速快速回升。

➢ 汽车以旧换新

《汽车以旧换新实施办法》提出政策实施时间在2009年6月1日-2010年5月31日期间，并详细部署了以旧换新的资金来源、补贴产品范围，以及以旧换新流程。

●资金来源：办法提出中央财政按照确定的补贴标准，“对地方实行补贴资金包干”

●补贴产品范围：汽车以旧换新的仅支持：1）使用不到8年的老旧微型载货车，老旧中型出租载客车；2）使用不到12年的老旧中、轻型载货车；3）使用不到12年的老旧中型载客车（不含出租车）；4）与“汽车报废标准规定使用年限表”中规定的使用年限相比，提前报废的各类“黄标车”。

第一轮汽车以旧换新政策显著拉动了汽车消费，2009年汽车产量与销量快速上升。

（2）2024-2025：第二轮消费品以旧换新

第二轮全国性以旧换新于2024年开启，但在第一轮及第二轮以旧换新政策期间，相关部门也曾持续发文鼓励各地因地制宜开展相关活动。

➢ 2024年以旧换新

全国性的以旧换新于2024年正式开始。2023年12月中央经济工作会议提出要以提高技术、能耗、排放等标准为牵引，推动大规模设备更新和消费品以旧换新，为2024年一系列消费品以旧换新政策的陆续出台定下基调。2024年2月，财经委会议强调推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，开始对“两新”进行部署。此后，各部委开始推进，于3月13日正式发布行动方案。2024年7月，政策加码支持以旧换新，部署3000亿超长期特别国债资金支持“两新”，随后各部委、各地陆续出台细则文件，以旧换新加码全面铺开。

从政策实施效果来看，政策加码后，9-11月以旧换新支持的细分消费领域数据持续改善。

家电方面，8月26日后，彩电、空调、冰箱冷柜、洗（干）衣机、热水器、油烟机、燃气灶七大品类线上市场零售量、零售额、均价分别同比增长19.1%、25.0%、4.9%，线下市场零售量、零售额、均价分别同比增长49.1%、66.5%、9.9%。

汽车方面，根据中国汽车战略与政策研究中心的数据，如果没有以旧换新政策支持，2024年乘用车销量将同比下降2%—5%。得益于以旧换新政策推动，从2024年8月以后，乘用车销量大幅增长。9、10、11月单月增速分别为2%、11%、15%。

➢ 2025年以旧换新

2025年“两新”政策接续。今年1月，国新办举行国务院政策例行吹风会，介绍加力扩围实施“两新”政策有关情况。发布会增量信息较多，包括落地消费电子国补政策、设备更新贴息比例增加、中央已预下达810亿元以旧换新金额，以及两会将正式发布用于两新政策的超长期特别国债规模，将较2024年大幅增加。

相较于第一轮以旧换新以及2024年以旧换新，2025年以旧换新覆盖产品范围扩围至消费电子。其中，对手机、平板、智能手表手环进行补贴（单价<6000），按售价15%进行补贴，每类补贴1件，每件补贴不超过500元。此外，相较于2024年，家电补贴也进一步扩围，享受以旧换新补贴的家电产品由8类增加到12类（微波炉、净水器、洗碗机、电饭煲），空调补贴件数增加到3件。

从政策效果来看，1-2月社零细分领域中，以旧换新政策支持领域中家电、家具类增速相对较高，汽车类增速较低。

从家电数据来看，受春节因素影响，家电销售数据1月表现相对较弱，但从2月来看，家电销售数据大幅提升，消费品以旧换新政策拉动效应显著。

3、消费券

目前，我国消费券发放主要由地方政府带动。整体来看，地方政府发放的消费券可分为三大类：面向低收入群体、面向特定行业（折扣券与抵用券）、面向企业（抵扣税款）。

（1）2009年：首次发放消费券

2009年，我国首次兴起发放消费券。2008年12月，商务部办公厅印发了《关于进一步规范促销扩大消费的通知》，鼓励运用各种方式促销。政策出台后，部分省市开始探索发放消费券。具体来看，南京发放乡村旅游消费券、杭州发放总额超过9亿元消费券、武汉发放旅游消费券。

（2）2020-2024年：消费券发行更加普遍

2020年为应对黑天鹅事件，各地开始大规模发放消费券，具有代表性的省份包括广西、湖南、江苏等。据2020年5月商务部初步统计，2020年有28个省市、170多个地市统筹地方政府和社会资金，累计发放消费券达到190多亿元。

2022-2024年，为提振内需，有多个地区陆续发行了消费券，包括内蒙古、北京、宁夏、江苏等地。其中，2024年，上海投入5亿元发放的“乐·上海”系列服务消费券效果较佳。消费券政策效果显著，上海Q4住宿和餐饮业实现零售额501.98亿元，较三季度上升158%。

03

三、间接现金补贴

1、消费品购置税收减免

（1）传统燃油汽车购置税减征

2000年以来，中国经历了三次大型传统燃油汽车的购置税减征政策，分别为2009-2010年、2015-2017年、2022年，与我国2008、2015、2020年三轮扩内需周期重合，是提振消费的重要政策手段。

➢ 2009-2010：第一轮

2009年我国开始了第一次汽车购置税减征政策。2009年1月，《关于减征1.6升及以下排量乘用车车辆购置税的通知》发布，其中提出对2009年1月20日至12月31日购置1.6升及以下排量乘用车，暂减按5%的税率征收车辆购置税。2009年12月，政策再度加码至7.5%。政策从2009年持续至2010年，2011年后逐渐退出。

➢ 2015-2017：第二轮

政治局会议定调扩内需。2015年四月政治局会议提出“积极的财政政策要增加公共支出，加大降税清费力度…要注重扩大消费需求，有针对性地挖掘消费潜力，努力提高消费品质量和服务水平，培育新的消费增长点。”同年七月政治局会议提出，“采取务实有效的办法，引导消费、投资、出口稳定增长”。同年9月，《财政部关于减征1.6升及以下排量乘用车车辆购置税的通知》印发，提出自2015年10月1日起至2016年12月31日止，对购置1.6升及以下排量乘用车减按5%的税率征收车辆购置税。2017年政策延续实施，并有所加码，提出2017年对购置1.6升及以下排量的乘用车减按7.5%的税率征收车辆购置税。2018年政策退出。

从政策效果来看，2015年9月政策出台后，乘用车销量转头向上持续增长，单月增速在2016年9月一度达到30%，滚动三个月增速也在同一时间达到28%。

➢ 2022：第三轮

2022年05月31日，财政部和税务总局联合发布《关于减征部分乘用车车辆购置税的公告》，对购置日期在2022年6月1日至2022年12月31日期间内且单车价格（不含增值税）不超过30万元的2.0升及以下排量乘用车，减半征收车辆购置税。第三轮传统燃油汽车购置税减征政策持续时间最短，政策惠及范围扩大至单车价格（不含增值税）不超过30万元的2.0升及以下排量乘用车。从政策效果来看，2022年5月底政策发布后，6月开始乘用车销量滚动三个月增速转正。此后，销量持续增长。

（2）新能源汽车购置税减征

为发展新能源汽车，2012年6月《节能与新能源汽车产业发展规划（2012―2020年）》印发，提出加快培育和发展节能汽车与新能源汽车，加快汽车产业转型升级，开展私人购买新能源汽车补贴试点，为之后的新能源汽车购置税减免政策的出台做铺垫。2014年，我国正式开始对新能源汽车免征车辆购置税。2014年开始至2025年，新能源汽车购置税减免政策一直延续，已连续延期四次。

在新能源汽车购置税相关政策支持下，随着产业不断发展，我国新能源乘用车渗透率大幅提高，目前已接近50%的水平。

2、居民增收

2025年《提振消费专项行动方案》提到了四种城乡居民增收的方法，包括促进工资性收入合理增长、拓宽财产性收入渠道、多措并举促进农民增收、扎实解决拖欠账款问题。其中在工资性收入增长上，我国曾多次调高事业单位与公务员工资收入，使其合理增长；在促进农民增收上，我国曾出台多个政策旨在提高收入。

（1）提高事业单位与公务员工资收入

我国机关事业单位和公务员工资调整经历了多次重要调整。有三次较大规模的加薪周期：1999-2001年，2003-2006年，2015-2018年。三次调整均发生在内需不足时期，对于促消费、拉动经济增长有一定作用。

（2）农民增收

2000年以来，我国政府通过多次中央农村工作会议和中央一号文件，持续出台了一系列政策措施，旨在提高农民收入。主要有提高最低工资标准、补贴农业经营、减轻农民税收负担三种手段。提高农民收入有助于将更多资金用于改善生活条件，增加对住房、家电等耐用消费品的购买。

3、消费能力保障- 民生补贴

在消费能力保障上，民生补贴中包括生育补贴政策值得期待。3月13日，呼和浩特市卫健委发布落实《关于促进人口集聚推动人口高质量发展的实施意见》育儿补贴项目实施细则及服务流程。符合《内蒙古自治区人口与计划生育条例》规定生育子女的；2025年3月1日之后（含3月1日）合法生育的家庭；夫妻双方户籍地均为呼和浩特市或一方户籍地为呼和浩特市，在呼和浩特市居住、工作、生活，要求人、房、户一致，且新生儿首次落户在呼和浩特市。生育一孩一次性发放育儿补贴10000元；生育二孩发放育儿补贴50000元，按照每年10000元发放，直至孩子5周岁；生育三孩及以上发放育儿补贴100000元，按照每年10000元发放，直至孩子10周岁。

从全国来看，据不完全统计，约有16个地区发布了育儿补贴，除呼和浩特外，大部分地方育儿补贴金额不超过1万元。除育儿补贴外，也有部分地区针对多孩家庭在购房、托育方面同样给予补贴

4、降低利息负担

除整体降息外，降低居民利息负担主要在房贷利率方面，我国于2008年，2023年与2024年经历过三次大范围调整。具体来看，2008年央行决定将商业性个人住房贷款利率的下限扩大为贷款基准利率的0.7倍；2023年央行提出降低存量、增量房贷利率；引导商业银行将存量房贷利率降至新发放贷款利率的附近，预计平均降幅大约在0.5个百分点左右。

5、降低个税负担

自1980年《中华人民共和国个人所得税法》颁布以来，历经多次调整。个人所得税改革直接减轻了纳税人的税收负担，使居民手中的可支配收入增加，纳税人可支配收入的增加，为消费提供了更充足的物质基础，使居民有能力购买更多的商品和服务。

04

四、优化消费供给侧政策

回顾历史，我国大部分消费政策主要集中在供给侧，主要覆盖服务消费，涉及养老、教育、医疗、旅游、体育、文化、家政等多方面。

在养老服务方面，包括大力发展银发经济、发展智慧养老服务新业态，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业结合、逐步拓宽养老服务投融资渠道、扩大养老服务就业创业、扩大养老服务消费等。在教育方面，包括探索多元主体合作办学，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持等。在医疗服务方面，包括进一步扩大医疗机构对外开放，允许境外资本举办医疗机构，逐渐改善社会资本举办医疗机构的执业环境，为满足不同人群医疗卫生服务需求提供更多医疗服务供给等。在旅游方面，包括开辟自驾车房车营地、邮轮、游艇等新兴旅游消费市场，培育老年旅游、研学旅行、中医药健康旅游等消费热点，大力推进乡村旅游扶贫，优化入境旅游政策等。在体育产业方面，包括增加体育产品和服务供给，努力开发体育竞赛和体育表演市场，实施全民健身行动，倡导大众体育消费等。在文化消费服务方面，包括深化文化领域供给侧结构性改革，完善文化旅游消费设施，创新文化产品、丰富服务供给，鼓励开发具有地方文化特色的游乐项目等。在家政服务方面，包括扩大居民身边的优质家政服务供给，推动家政服务网点进社区，创新家政进社区的服务模式，促进消费规模进一步扩大，服务品质进一步提升等。

05

五、增加消费欲望

增加消费欲望主要通过增加节假日来实现。自1949年《全国年节及纪念日放假办法》颁布以来，总共经过四次重大修订，促进了旅游业以及交通、餐饮和商业等相关行业的发展，有力地拉动了内需，助力经济发展。

06

六、总结

本文通过梳理总结我国2000年以来的消费提振相关政策，以期对后续可能出现的扩内需消费加码政策提供参考。复盘2000年以来的我国出台的消费提振相关政策，可得到以下结论与启示：

1、整体来看，我国消费提振政策可根据补贴类型分为现金类和非现金类。

2、现金补贴又可分为直接现金补贴，如消费品下乡、消费品以旧换新、消费券等；以及间接现金补贴，如消费品税收减免、居民增收、民生补贴、降低利息负担、降低个税负担等。

3、非现金类政策又包括优化消费供给、增加消费欲望等。

4、历史上大规模直接现金类补贴政策主要出现在外部冲击严重阶段，如2008年左右的全球金融危机、2020年的疫情时间，彼时直接现金类补贴政策大规模出台，如消费品以旧换新、消费品下乡、消费券等。

5、若没有外部冲击，经济发展相对平稳阶段，消费提振政策大多以供给侧为主。

6、除消费券外，现金类补贴政策主要以大宗消费品为切入点。

本文源自券商研报精选