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一、注意事项
1.申论考试是对应考者阅读能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。
2.参考时限：阅读资料40分钟，参考作答110分钟。
3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”作答。
二、给定资料
1. 农业面源污染已经成为我国主要的水体和土壤污染源，不仅退化了农业生态系统，危害农业安全，而且损害到居民健康，伴随我国经济快速发展，农业面源污染问题必将进一步凸显。为此，我国政府近几年来开始高度重视以农业面源污染为主要特征的农村环境问题，并把农村环境保护与治理作为一项基本国策，先后制定了多项法律法规规范农业面源污染治理问题，从而把农业农村面源污染管控提高到战略高度。我国农业和农村环境日益恶化。第一次全国污染源普查结果显示，农业源主要污染物化学需氧量、总氮和总磷分别达到1324.09万吨、270.46万吨和28.47万吨，分别占到全国排放量的43.7%、57.2%和67.3%。在某种意义上说，农业污染已经到了非治不可的地步。
2. 大范围生态恶化、高风险自身污染，使农业、农村环境承受着双重压力。我国耕地总量占世界的9%，灌溉用水、化肥和农药的消费总量却分别占世界的14%、35%和20%。平均每公顷施肥量由上世纪50年代的4公斤增加到现在的400多公斤，远远高于发达国家认定的225公斤的安全上限。目前，我国使用的农药中70%是杀虫剂，杀虫剂中70%是有机磷农药，有机磷农药中70%是高毒高残留品种。土壤和农产品中重金属含量屡屡超标。国务院发展研究中心的相关调查也显示，我国农药年使用量约130万吨，只有约1/3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国9.3万平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威胁到人群健康。
有关资料显示，我国灌溉面积由1978年的约4000平方公里增加到2003年的30000平方公里，约占全国总灌溉面积的10%，受重金属污染的土地面积已占灌溉区面积的64.8%。全国因固体废弃物堆存被占用或毁损的农田为1300平方公里。中国的重金属污染形势已经非常严峻。来自环保部的数据显示，2009年重金属污染事件致使4035人血铅超标、182人镉超标，引发32起群体性事件;2010年共发生14起重金属污染事件，其中9起是血铅事件;2011年仅1—8月就发生了9起血铅事件。
此外，农村地区每年产生的约1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放;每年产生的超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严恶化。我国农村环境保护形势依然严峻，突出表现为：生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态恶化尚未得到有效遏制。未来一段时期，围绕全面建设小康社会的总体目标，我国经济社会将进一步发展，人口将进一步增加，资源开发力度、农产品需求将进一步增长，农村环境保护面临的压力越来越大。同时，我国农村环保工作薄弱，环境保护法律法规不健全，资金投入严重不足，监管能力不强，农村环境管理难以适应形势发展需要。只有统筹城乡环境保护，把农村环境保护工作提到更加重要的位置，下更大的气力，做更大的努力，才能遏制农村环境污染扩大的趋势，切实解决农村环境问题。
2. 近年来，在耕地面积不断减少的情况下，化肥的使用量一直处于上升态势。在有的地区，氮肥使用量、磷肥的使用量严重超标，使用化肥的强度也大大超标。由于过量使用化肥，一方面，土壤板结，地力下降，;另一方面，土壤受到重金属、无机盐、有机物和病原体等物质的污染且情况严重。另外，根据农业部门的调查，由于多数农民不掌握科学施肥技术，化肥有效利用率仅为30%-40%(发达国家为60%-70%)。有些地区甚至出现蔬菜、花卉、水果等作物的氮磷肥利用率仅10%的现象。由于氮肥过量使用，未被植物吸收的部分，通过地表径流、淋洗和蒸发等导致了一系列环境问题。每年有若干数量的氮通过地表水径流到江河湖泊，或进入地下水，或进入大气。
目前大多数农民对化肥、农药的安全使用标准、合理使用规则、特性等缺乏了解，随意加大使用剂量，甚至超范围使用。在有的高产地区，每年施用农药30多次，每公顷用量高达300公斤，过量使用、利用率低的问题十分严重。在一些农业主产区，农药施用次数过于频繁。令人忧心的是，一些地方的农药施用量每年仍以10%的速度递增。此外，受利益驱动，偷偷使用已被禁用农药的现象仍有存在，同时许多劣质、冒牌农药的使用也加重了这一问题。
近年来，我国禽畜养殖业发展迅猛，由于缺乏对禽畜养殖及其污染物排放的有效管理，其造成的污染也已成为一个问题。目前，许多大中型禽畜养殖场在建立之初就缺乏对禽畜粪便的无害化、资源化处理的总体考虑，致使相当一部分禽畜粪便被直接排入河流或随意堆放。一方面与农田流失的氮、磷等一同导致了河流、湖泊、近海海域的富营养化;另一方面，禽畜粪便中的各种病原体对水体污染影响巨大，成为引发水体有机污染的重要原因。禽畜粪便还污染了周边环境，极易引发疾病流行。
目前由于使用的绝大部分农膜为不可降解塑料，在土壤中自然降解需要200年以上的时间。随着使用地膜栽培年限的延长，残留地膜若得不到及时回收，天长日久，农膜、碎片不断积累在土壤中，土壤的结构和可耕性遭到破坏，地力下降，必将对作物生产产生直接影响。以小麦为例，每亩地残留2.5公斤，小麦亩产将减少7%，如果连续使用5年，每亩地将残留12.5公斤，小麦亩产就减少约25%。大量残留地膜难以降解，不仅影响农业生产，还将带来难以解决的污染危害，严重污染农业环境，对农业可持续发展构成不容忽视的威胁。
3.S省J市环保局在全市设立了10处乡镇环保所，对农业地区的污染源实行属地化、就近管理。之后，随着各镇域经济社会发展水平的差异，J市环保局对环保所的设置进行了几次调整。目前，J市有乡镇环保所7个，分别管辖24个镇域的环保工作，主要负责监督辖区内新建项目履行环评和“三同时”制度情况，监察各污染源污染防治设施运行和环保措施落实情况，调查处理环境违法行为，受理和查处环境信访案件。
环保所的设立提高了环境监管的全面性。用J市环保局局长的话说，就是做到了“横到边、竖到底，无缝隙、全覆盖”。全市散布着大大小小的工业、禽畜养殖业等污染源900多个。能否做到全面监控不遗漏，是保证环保工作绩效的前提。
J市环保局结合实际，确定了设立乡镇环保所的三个基本原则——“按片设所、突出重点”、“分而不离、直属管理”、“重要事项、科室把关”。即在地理区位上，按照市政府关于各镇组团发展的功能区划设立环保所，一般一个功能区设一个环保所，污染源比较多的镇，环保所管辖镇的数量适当减少，人员适当增多。
通过这些措施，J市的环境管理实现了无缝隙、全覆盖。环保所管辖的排污单位占到了全市的90.5%。完成的排污收费占到了40.7%，查处的环境违法行为占到了87.4%。老污染源都做到定期监察，重点污染源基本上做到每周一查，其他污染源也至少一月一查，保证了企业污染防治设施正常运转率、排污达标率都保持在较高水平上。对新建项目全部做到了现场勘查和施工期跟踪监察，确保了项目污染防治设施建设到位，确保没有埋设暗管，为其投产后依法、达标排放提供了保障。
4. 生物质产业是指利用可再生或可循环的有机物质(包括农作物、林木等植物及其残体、畜禽粪便等有机废弃物以及利用荒山荒坡、盐碱地等边际性土地和水面种植的专用能源植物)为原料，通过工业技术加工转化，生产生物基产品、生物燃料和生物能源的一种新兴产业。近年来，在全球出现能源、环境危机的背景下，生物质产业发展受到高度重视。许多国家纷纷制定生物质产业发展战略。目前世界上有40多个国家把发展生物质能源作为本国替代能源发展计划。同时，世界跨国公司纷纷投入巨资介入生物质产业，抢占市场先机。
我国能源紧缺，同时生物质资源丰富，具有发展生物质产业的必要性和可行性。由于我国人均耕地少，发展生物质产业不能像发达国家那样走以粮油为主要原料的道路，必须着眼于以非粮油作物为原料，推进农林副产品和废弃物能源化、资源化利用。全国每年可利用的农林副产品和废弃物等生物质资源热值总量相当于8亿吨标准煤，其中可以作为能源开发的约为4.8亿吨标准煤。利用农林副产品和废弃物发展生物质产业，不仅可以缓解我国能源紧缺的压力，减少环境污染，而且可以拓展农民增收渠道。
北京市延庆控制农村面源污染示范工程自2002年起开始实施，在国家环保总局和北京市环保局的支持下，重点实施了农作物秸秆综合利用工程。这项工程包括生物质气化集中供气工程、户用生物质气化炉推广工程、秸秆加工利用工程、玉米青贮工程等。自工程实施到2005年，年秸秆综合利用能力达到17多万吨，占全县秸秆生产量的68%。
另外，延庆还实施了禽畜粪便资源综合利用工程。这项工程包括建设大中型沼气站、户用沼气池、有机肥厂及畜禽养殖污水处理厂。
5.D市W县把沼气建设当作一项新兴产业来抓，做出了大量文章。目前，该县建设农村户用沼气2700多个，是D市建池最多的县。W把沼气建设与发展生态农业、开发利用农村新型能源相结合，带动畜牧养殖、无公害农产品基地、农村循环经济发展。县里推广“一栏畜、一口池、一片菜”种养模式，以沼渣、沼夜为有机肥料，发展“畜一沼一踩”循环经济模式基地。全县利用沼渣、沼夜发展无公害农产品基地1万亩，塑料大棚5000亩，无公害农产品、绿色食品和有机食品达63种。沙沟村农民马兴国、马军两人还制作了沼气池模具，走村串户，专建沼气池。短短几个月时间，两人净赚6万元。为让农民用好沼气池，W建成沼气池服务网点25处，配置沼渣、沼夜出料车25台，配备专业技术服务人员375人，采取市场化运作模式，负责为农民建池、抽渣、换料、维修等各项服务，还邀请省、市专家对施工人员进行了专门培训，培训沼气专业技术人员1500人。
W县蒙牛现代牧场拥有8000头奶牛，每天排放牛粪达500立方米，这么多牛粪该如何处理利用?公司负责人梁华介绍：“受沼气池的启发，牧场打造‘畜一沼一电一菜’产业链，投资7500万元，建设了两台装机容量3200千瓦的蒙牛沼气发电厂，牛粪直接用水冲入沼气池，产生的沼气用来发电，一年可发电8000万度，现在不仅能满足牧场照明、办公和生产，还能外送。”围绕电厂沼渣、沼液利用，牧场正着手建设年产50万吨的山东航天有机肥料厂。
6.“农民种植玉米让企业收购玉米芯(玉米脱粒后的棒核)生产功能糖-产生生物质废渣-代替煤炭用于发电-草木灰还田”，这条完整的“玉米芯生产链”是Q省L市以创新技术发展循环经济，落实科学发展观的成功实践。原本是废料的玉米芯，趟出了一条节能减排的新路子。
在L农村，以前玉米脱了粒，玉米芯成了废物，大都被农家焚烧，既浪费资源，又污所合作染环境。该市利用玉米芯资源丰富的优势，与中国科学院等科研院所合作，开发新生物技术，用玉米芯研制出了低聚糖、木糖(醇)、低聚木糖以及多种衍生功能糖产品。功能糖食糖(醇)类产品的统称，以功能性低聚糖、功能性糖醇、功能性膳食纤维等为主要代表，具有热量低，口感好，能促进和改善人体生理机能的效用。功能糖主要用于保健营养补品和食品工业，以及化工、药品、能源等非食品工业，是新世纪的朝阳产品。如今，深受都市人青睐的“木糖醇无糖口香糖”就是功能糖的产品之一。
现在，L市年产功能糖超过50万吨，带动优质玉米种植基地500多万亩。仅玉米芯一项，每年就拉动农民增收2.6亿多元。中国发酵工业协会理事长石维忱说：“功能糖在L市实现规模化生产研发基地，是名副其实的‘中国功能糖城’。”目前，禹城市以玉米芯为原料的功能糖生产企业，其 产销量占到自内市场的80%、国际市场的25%。
L市还提出“生物炼制”的理念，大力支持龙力生物科技有限公司的发展。该企业与当地大学合作开发了“酶解工业纤维废渣生产燃料乙醇项目”，利用玉米芯废渣生产燃料乙醇，实现了变废为宝。这一产业链既环保又经济，符合国家建设生态文明的发展战略。在龙力公司新的生产线前，企业董事长程少博介绍说：“这是国内首条工业纤维素乙醇生产线，两年内公司的纤维素乙醇项目将达到年产5万吨的规模，年可消耗木糖渣20多万吨。
产糖后的玉米芯废渣还可以作为营养基料种植食用菌，从而扶持带动起1600多个养菇专业户。种植食用菌之后的废弃物可以作为肥料还田。
这样玉米芯加工就形成了闭合式的循环产业链，实现了“从土地到土地”的完整循环，形成了“低耗能、高产出、低排放、高效益、大循环、可持续”的发展格局。
以往，被剥离的玉米皮大部分都被抛弃或还田。因为这些玉米皮“烧锅不着，沤粪不壮”。如今，这些玉米皮在Z县锦秋街道辖区农民手中成了变质实用美观工艺品的“宝贝”，农民用玉米皮做原料编织门帘、坐垫、箱包、花篮、拖鞋等。这种玉米皮工艺品纯天然无污染，且结实耐用，不仅深受国内市场欢迎，还远销日本、韩国、法国、英国等18个国家和地区，为当地农民拉长了玉米生产的产业链。在锦秋街道辖区，有上万名妇女从事可使当地农民增收1200万元。玉米皮系列编织品中以茶杯垫最为精美，以绣墩式储物箱最为实用。玉米皮经染色后还能编出各种图案和文字。
7.有资料显示，目前有的地方农产品包括素菜、瓜果、畜禽和水产品质量安全问题突出，产地污染导致农产品重金属超标现象严重。其中水稻产区最为严重，重金属铅大大超标，而且砷、铬、镉等重金属也同时超标。一些城市郊区污水灌溉历史长，加上生产过程中，一些农民将污泥、垃圾等固体废弃物作为肥料，其中污染物也同时被施入田中造成污染。一些地区污染源种类繁多，产地综合污染严重，导致农产品遭受复合污染的农产品基本都是多元素超标。各种大宗农产品普遍遭受污染，如水稻、花生、蔬菜、茶叶等都同时超标。
由于各市地之间经济发展的不平衡，污染的类型、数量和负荷也不同。专家建议，应对农产品产地，尤其是重点污染区域，进行安全质量状况普查。对点源污染严重，导致农产品遭受复合污染，受污染的农产品基本都是多元素超标。各种大宗农产品普遍遭受污染，如水稻、花生、蔬菜、茶叶等都同时超标。
由于各市地之间经济发展不平衡，污染的类型、数量和负荷也不同。专家建议，应对农产品产地，尤其是重点污染区域，进行安全质量状况普查。对点源污染严重特别是污水灌溉区域的整治，有人提出必须进行种植业结构调整，对污染严重已不适宜种植传统农产品的区域，及时改种抗性强的农产品或非食用农产品，以确保食用农产品安全。对此，省市有关职能部门应给予政策支持。
对点源污染严重特别是污水灌溉区域的整治和种植结构调整问题，也有基层干部坚决反对。他们说：“哪个地方种什么，长什么，是一定的，而且是祖辈传下来的，不能说变就变。”“进行种植业结构调整，应因地制宜、扬长避短、发挥优势，同时还要稳定民心、保障农民利益。”
8.有专家提出：“农村环境整治工作，应以饮用水源保护、生活污水治理、垃圾处置、畜禽养殖业污染治理和综合利用、中小企业环境设施建设为重点，有计划、有步骤的组织实施。加大乡镇工业环境管理力度，对环境治理设施不完善的责令限期完善，对不能稳定达标排放的责其停产技改，对无污染处置设施的坚决取缔;严格防止城镇化和工业化进程中的重污染项目向农村转移，坚决控制发生新的污染和生态破坏，新建项目要实行“环境优先”原则，严禁新建重污染企业;尽快解决农林环境脏、乱、差问题;加强农家乐的污染治理;认真研究制定畜禽养殖污染和农药、化肥、农膜污染防治等具体政策措施，为农村环境保护工作提供完善的政策支持。
要尽快建立和完善政府、集体和个人多渠道的农村环境建设投融资机制，不断拓宽投融资渠道，保证农村环境综合整治资金投入。依法征收排污费，坚持“谁污染，谁付费，谁开发，谁保护”的原则，开征畜禽养殖业等排污费，并专门用于该产业污染的整治。针对饮用水安全隐患。出台相关政策，加大财政投入，满足农村人口饮水安全工程的实际需要。加大财政支付转移力度，建立农村环境污染整治专项资金，财政投入应逐步向农村环保设施建设和农业面源污染防治等方面倾斜。
加强农村结清、高效生物能源利用研究，启动秸秆气化等生物能源技术攻关和产品推广，提高秸秆气化效率，消除秸秆漏填焚烧现象，解决农村新能源和生态环保问题;充分利用低质土地种植能源植物，替代化工能源产品，为新农村建设提供新的生活能源支持;大力发展现代生物产业，将高耗低效的资源型生产转变为低效的资源生产转变为低耗高效的科技型生产，充分利用作物秸秆、禽畜粪便、农业废弃物的纤维素和半纤维素来生产生物基，以生物基地膜取代石油基地膜，减少农业生产污染。
充分利用宣传、教育阵地，运用广播、电视、网络等媒体，大力宣传农村环境综合整治工作。强化对农村基层干部的环境意识教育，加强对广大农民和农村中小学生的环境教育。
有关部门应着力解决构建农村环境管理和法律体系，以农村生活污染、畜禽养殖污染、农田径流污染、固体废物污染防治管理和农村环境管理机构建设等为主要内容，积极研究和制定相应的法律、法规，加快农村环境管理法律法规建设步伐，使农村环境管理有法可依，为社会主义新农村建设提供坚实的环境法律保障。
9. 2011年环保“两会”的召开，迎来了我国农村环境保护的春天。环保“两会”和国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》，为今后一个时期我国农村环境保护的发展明确了新方向，提供了新动力，创造了新机遇。如何把党中央国务院的要求、环保“两会”精神和国务院文件确定的农村环境保护目标与任务落到实处，是我们今后一个时期探索农村环境保护新道路的主要任务。目前，我国农村环境的总体形势不容乐观。“十二五”期间，我们一方面要不断深化“以奖促治”和“以奖代补”政策，扩大连片整治范围，争取使连片整治能在各省普遍推行，推动环境保护基础设施和服务向农村延伸，加强农村生活垃圾和污水处理设施建设，集中连片整治一批存在突出环境问题的村庄和集镇。
从现有工作基础来看，农业源环境统计工作体系尚未建立，缺乏相应的环境管理和环境统计人才队伍及软硬件设施。我国要尽快建立农业和农村环境统计长效机制，加强农业和农村统计基础能力建设，配合农村环境连片整治、污染减排等各项重点工作，加强统计人才培训，逐步建立农业和农村环境统计队伍，配备相应的软硬件设施。要建立健全农业和农村环境统计制度及工作机制，研究制定农业污染源调查技术方案和技术规范，通过标准化建设等一系列措施，初步形成较规范的农业和农村环境统计工作制度，建立与之相配套的管理体制。
三、作答要求
一、请根据“给定资料1-2”，说明当前农村面源污染的控制和治理主要面临哪些难题?(15分)
要求：概括准确、重点突出、条理清晰，字数不超过200字。
二、“给定资料4 -6”介绍了农作物秸秆等农副产品综合利用的一些做法。这些做法带给我们哪些启示?请联系实际，谈谈开展农业副产品和废弃物综合利用的具体措施。(20分)
要求：有针对性、可行性，详略得当，字数控制在400字以内。
三、“给定资料7”反映：对点源污染严重特别是污水灌溉区域，有人提出已不适宜种植传统农产品，应及时改种抗性强的农产品或非食用农产品;有人坚决反对，认为种什么应因地制宜、扬长避短、发挥优势，同时要稳定民心、保障农民利益。对此，你持何种观点?为什么?(25分)
要求：观点明确，符合实际，理由充分，字数不超过400字。
四、请结合给定资料与实际情况，以农村环境保护为主题，自选角度，自拟题目，写一篇议论文。(40分)
要求：观点明确，论述充分，结构完整，语言流畅;字数800字-1000字。
到20世纪90年代,资源耗竭、人口增长过快、环境污染、生态破坏等问题挡在了各国的发展道路上,于是各国便开始寻找一种不损害生态和谐和社会公平的经济可持续发展之路.从此,关于可持续发展问题的讨论就成为中国理论界极其关注的热点,有关学者从不同的角度对此问题进行了研究.现将主要研究观点综述如下：
一、可持续发展的内涵
可持续发展强调对环境资源的保护,又强调经济的发展,具有丰富的内涵：
1.可持续发展是指人类社会经济行为的伦理化.传统的以追求财富总量为目标的发展实践不仅没有带来预期的社会繁荣,反而引发了一系列社会、经济、生态问题.而可持续发展涉及人——社会——自然之间复杂的联系和深邃的关系内涵,它的理论形成和发展体现着人类价值观、发展观的反思、变革、重建.
2.可持续发展鼓励人类经济活动的发展,决不意味着把经济发展和环境保护对立起来.无论是社会生产力的发展,综合国力的增强,人民生活水平和人口素质的提高,还是资源的有效利用,环境和生态的保护,都有赖于经济的发展.经济发展是发展中国家的物质基础,也是实现人口、资源、环境与经济协调发展的根本保障.实现可持续发展不仅重视数量的增长,更强调改变传统的生产和消费模式.它意味着经济增长必须依靠科学技术进步,改善产品质量,节约能源,减少废弃物,提高总要素生产率,走内涵式扩大再生产道路,实现清洁生产和文明消费.
3.可持续发展包括生态持续、经济持续和社会持续三方面内容,它们之间互相关联而不可分割.生态持续是基础,经济持续是条件,社会持续是目的.它要求人类在经济发展中讲究经济效益、关注生态和谐和追求社会公平,最终达到人的全面发展.
4.可持续发展追求的公平不仅指本代人之间的横向公平,且指世代人之间的纵向公平.它要求满足全体人民的基本需求和给全体人民机会以满足他们要求较好生活的愿望的同时,本代人不能因为自己的发展与需求而损害人类世世代代满足需求的自然资源与环境.要给世世代代以公平利用自然资源的权利.从经济学角度讲,就是在自然资源不断消耗的条件下,用其他形式财富代替自然资本,并在时间推移的长河中使我们的后代维持可接受的、至少是不下降的福利水平.
二、中国可持续发展存在的问题及成因
中国可持续发展存在的问题主要是：
1.环境污染依然严重.表现为水污染、酸雨、大气污染、沙尘暴等环境问题相当突出.据中国社会科学院环境与发展研究中心学者的估算,中国环境污染造成的损失不可低估,以快速发展的1993年为例,当年环境污染造成的损失为1085亿元.
2.资源短缺和浪费巨大.中国的人均资源极为短缺,但在短缺的同时,由于计划经济体制造成的企业大而全、小而全等多种因素的作用,我国资源浪费严重,突出表现在产业结构趋同、技术水平低、设备老化、生产能力过剩.
3.地区经济发展严重失衡.西部地区经济对资源密集型产业的倚重,不仅使其经济发展处于落后状态,而月.还对当地的生态环境构成严重威胁.
产生这些问题的成因主要有：
（1）可持续发展理解和认识的偏差.可持续发展从概念到理论到战略的形成,虽然经过了十几年的发展历程,但从实践效果看,人们对可持续发展的理解还存在一定的偏差.从政府角度看,可持续发展虽然被作为一个国家战略,但它在发展战略体系中的地位和层次不够明确.
在中长期计划中,可持续发展战略往往被作为与经济发展战略平行的社会发展领域的发展战略来看待,其内容都只是涉及人口控制、社会发展、医疗保健、资源环境等；从公众角度看,虽然近几年环境意识有所觉醒,但真正的可持续发展意识在全国公众心目中相当淡薄.他们片面强调消费水平中的物质含量,没有积极参与到有关影响他们环境利益的决策过程中.这样必然导致政府片面的追求GDP数量的增加而忽视发展质量的改善,同时无视公众与企业对生态环境的污染与破坏；企业在利润极大化机制的驱动下,不可能主动将生产所带来的环境代价纳入成本核算中,导致大量无需支付治理成本的废弃物的产生,整个社会的公共环境质量受到严重破坏.
（2）制度缺陷导致市场失灵.表现为：
首先,清晰的产权是市场机制正常运转的基本条件.然而,臭氧层、干净的水、清洁的空气等环境资源具有不可分割性,其产权难以界定或界定的成本很高,这将会导致所有人都可以在无需付费的情况下自由享用和无节制地争夺稀缺的环境资源,其结果是造成环境资源的过度浪费,甚至枯竭.
其次,相当一部分资源的产权是无归属的,在产权主体缺位的情况下,其资源使用的负外部效应几乎是毫无约束地向自然圈扩散,从而形成“公地的悲剧”的演化过程；单个经济主体不考虑资源使用的社会成本,而只是以自身的成本收益去衡量是否继续投资,由于大部分外部效应是由其他个体承担,故其生产成本相对较小.在这种成本收益关系下,该厂商会尽可能加大使用资源的力度,而不去理会整个社会的收益已远远小于成本.这种个体最优决策和社会整体最优决策的矛盾,使这些资源的使用难以保持可持续性.
最后,现行资源价格机制的缺陷,导致市场配置资源的低效率.由于传统习惯、信息不通畅及政府对经济活动强制性干预等原因,资源的价格不能正常地反映生产成本.
（3）可持续发展战略实施机制的缺陷.首先,在决策机制上缺乏支持可持续发展的综合决策体系.我国目前可持续发展问题由多个部门联合抓,但各部门之间缺乏协调,环保部门地位偏低.而且部门和地方的“条块”分割使发展经济的决策往往缺乏综合、长远的考虑,跨行业和地区的问题经常被搁置.其次,在控制机制上,“政绩制度”与可持续发展的要求存在明显冲突.在我国,用“政绩”尤其是经济增长指标来考核各级干部的制度非常普遍.为体现“政绩”各级干部在任期内都把GDP增长放在第一位,而生态环境往往成为政绩攀比的牺牲品.最后可持续发展行为主体的权、责、利关系不明,动力机制难以建立.
三、中国可持续发展的政策建议
1.建立绿色GDP指标体系,解决自然资源和环境价值的核算问题.建立绿色GDP指标的关键在于自然资源和环境价值的核算问题.从近年来各国实践经验看,自然资源和环境核算大体包括四方面内容：
（1）人们对资源破坏（掠夺式开发）、生态破坏和环境污染所造成的直接经济损失；
（2）为减少环境污染、恢复生态平衡所必须支付的经济投资或开支；
（3）由于过度采掘和大量消耗,导致资源衰竭所产生的负面作用；
（4）由于环境污染导致的社会负效应.实行绿色 GDP指标的经济发展模式和国民核算新体系,不仅有利于保护资源和环境,促进资源的可持续利用和经济可持续发展,而且有利于加快经济增长方式的转变,提高经济效益,进而增进社会福利.同时采用绿色GDP这一总量指标,也有助于更实际的测算一国或地区的生产能力.
2.积极进行技术创新,促进自然、经济、社会复合系统的协凋发展.从全球发展趋势看,技术创新日益成为可持续发展的动力源泉,只有以先进的生产技术和治理技术为基础,才能实现经济发展与环境保护的协调.因此,我国必须把技术创新提到重要的议事日程上.
（1）从可持续发展的要求出发,对技术创新活动进行系统的分析和评价.通过技术创新,提高各种经济资源的使用效率,建立“资源节约型”和“环境友好型”的国民经济体系,减轻经济增长对资源和环境的压力.
（2）运用政策对技术创新的主体——企业的技术创新行为予以扶持.企业作为可持续发展的微观主体,也是技术创新的主体.但我国大多数企业从根本上缺少技术创新的动力或苦于技术创新资金的短缺而只能维持现状,放弃技术创新这个具有正外部性效应的选择.因此,政府应对主动开发应用无害生态环境技术的企业通过财政贴补和税收支出等手段,予以政策上的扶持.
3.进行体制创新,完善促进可持续发展的机制.
（1）发挥政府在推进可持续发展中扮演的重要角色,充分发挥中央政府的综合调控和组织协调能力.在经济和政治体制的进一步改革进程中,要明确政府职能,加强部门之间的合作,建立部门协调的管理机制和反馈机制,形成实施可持续发展战略的合力.同时,要充分发挥地方政府在可持续发展中的重要作用,规范地方政府在实施可持续发展战略中的权利和义务,用可持续发展的指标考核地方政府的政绩,重视地方政府参与可持续发展宏观决策.发挥非政府组织在宣传和组织广大公众参与可持续发展中的作用,拓宽广大公众参与可持续发展的渠道.
（2）充分利用市场机制,进一步完善经济手段在环境管理中的作用.经济手段在市场经济条件下对灵活配置环境资源、提高环境管理的效率具有独特效果.随着经济体制改革的进一步深入,我国要进一步明确产权关系,积极培育环境资源市场,建立合理的环境与资源价格体系,合理运用金融、财政、价格等手段进行环境管理,从经济利益上鼓励企业积极参与环境保护.
（3）进行价格改革,取消扭曲资源价格的补贴,减少资源利用上的浪费.
4.不断进行产权制度创新,完善各种资源管理制度.
（1）建立排他性产权,克服共有资源造成的“公地的悲剧”.产权是一组权利束,其中包括所有权、占有权、支配权和收益权,这一束权利可以结合于同一产权主体,也可在不同的主体间分割.根据这一思路,凡是能够私有的资源可以采取私有途径,对一些必须由国家所有的资源,可将其占有和支配权明晰给地方政府、企业和集体,由此形成明晰的排他性权利.实施这一产权明晰的结果可以保证对资源滥用的克制,从而保证经济的可持续发展.
（2）在利益分配上应倾向于产权所有者,对产权所有者过于苛刻的利益分配会导致过度开发资源来维持当前生产、生活,不利于资源的保护、再生.
（3）创造一种有效执行长期发展战略的制度环境,实现资源的跨期优化配置.
5.加强环境保护的财政政策建议.
（1）拓宽环保资金筹措渠道,切实增加环保资金的财政投入.为此,要建立政府环保投资增长机制,通过立法形式确定一定时期内政府环保投资占 GDP的比例或占财政支出的比例,并明确规定环保投资增长速度要略高于国民经济增长率.当然,在我国财力有限、财政支出刚性较强的情况下,要大幅度提高环保的财政支出尚面临许多现实困难,有必要寻求其他的资金筹措渠道.借鉴一些经济转型国家的做法,我们可考虑建立环保专项基金,有偿使用和滚动发展,基金主要来源是排污费、罚没收入等.
（2）改革现行的环境收费制度.一要将资源补偿费并入资源税,同时将资源税的征收范围扩大到所有自然资源的开发、利用并提高税率,使其能够反映出资源的稀缺程度和实际价值.二要改革排污收费制度,改变目前的超标排污费制度为达标排污收费制度、超标排放加倍收费并予以处罚的制度.
（3）适时开征环境税,用税收手段来保护环境,为实现可持续发展服务.其目的在于减少环境中的污染,减少对能源、自然资源的使用,筹集资金用于环保行为,最终提高经济效益.具体措施有：开征新税种；对现行的税制进行调整（完善资源税制度、在现有的税种中增加环境保护条款）.
（4）财政应大力扶持环保产业的发展.环保产业是一个正外部效应很大,具有公益事业性的“朝阳”产业,国家应通过财政贴息、财政补助、税收支出等手段,促进环保产业的发展.
6.应做好区域经济的政府协调工作.尽管市场协调能够推动各个区域效率的提高,但它无力克服区域经济发展的不平衡,这是其功能的缺陷.因此,政府协调区域经济就成为必然选择.根据可持续发展的要求,政府协调区域经济应该贯彻以下原则：
（1）适度倾斜,即要有重点地改善生产力的布局.倾斜的重点可以随地区经济发展格局的变化而调整.现在东部地区已经有了自我发展的能力,国家有必要及时调整倾斜政策,把投资重点向中西部转移,着重改善中西部的政策环境与投资环境.
（2）优势互补.东部地区应发挥其区位优势、经济优势、科技优势和智力资源优势,重点发展外向型经济,积极参与国际分工,利用国外资源与技术,扶持发展技术含量高、创汇高、附加价值大、能源与原材料消耗低的新兴产业,推动产业的升级换代,拓展我国经济的发展空间.西部地区要立足资源开发,主要发展能源与原材料工业.为实现跨越式发展,西部地区在重庆、西安、兰州等城市也应发展资源导向型的高技术产业,培育西部地区的增长极.
（3）市场机制和政府支持相结合.市场经济条件下的区域协调,应充分利用市场机制的协调作用.因此,要尽快建立全国统一的市场体系,理顺资源价格体系,提高生产要素价格的市场化程度.这样,中西部地区就能通过市场交易把其拥有的资源优势转变为经济优势,并形成其较强的对东部地区经济技术的吸纳能力,实现区域的可持续发展.
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